关于《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》的解读
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  • 关于《最高人民法院关于
    推进行政诉讼程序繁简分流
    改革的意见》的解读

    撰   文  |   鲍子捷

    2021年5月28日,最高人民法院发布《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(法发〔2021〕17号,以下简称《意见》),该《意见》自2021年6月1日起施行。为进一步学习《意见》的制定背景及主要内容,现对《意见》进行解读。

    一、起草背景
           长期以来,最高人民法院高度重视行政诉讼繁简分流工作。2010年,最高人民法院发布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(法〔2010〕446号),在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作。2016年,最高人民法院发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号),明确提出简化行政案件审理程序、迳行裁定驳回起诉以及探索建立行政速裁工作机制等内容。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)根据行政诉讼法的规定对适用简易程序审理案件作出若干具体规定。
           深化行政诉讼制度改革,是我国推进全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,是满足新时代人民群众日益增长司法需求的重要方式。《意见》的出台有助于推进行政案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,优化司法资源配置,提升审判质量和效率,更好满足人民群众多层次、多样化的解纷需求。
    二、关于《意见》的主要内容
           《意见》分为五个部分,共二十三条。主要内容:明确规定推进行政诉讼程序繁简分流改革的指导思想、繁简分流标准以及专门团队;强化行政争议的诉源治理和多元化解,探索建立与行政案件繁简分流相衔接的诉前和解机制,促进行政争议诉前分流;进一步明确简易程序的适用情形及规则,明确当事人异议权,充分发挥简易程序高效、便捷、低成本等优势;依法推动行政诉讼程序简捷化,快速审理简单案件,促使审判资源配置更加精准对应人民群众多元解纷需求等方面。
    三、重点关注《意见》核心问题
    (一)简化行政案件审理程序
           根据《意见》内容并结合《行政诉讼法》的规定,可以作为简单案件进行审理的情形包括:
    1、被诉行政行为是依法当场作出的;
    2、案件涉及款额二千元以下的;
    3、不符合法定起诉条件的;
    4、不服行政复议机关作出的不予受理或者驳回复议申请决定的;
    5、事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的政府信息公开类案件;
    6、事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的履行法定职责类案件;
    7、事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的商标授权确权类行政案件;
    8、第二审人民法院对于第一审人民法院按照简单案件快速审理的上诉案件;
    9、当事人撤回上诉、起诉、按自动撤回上诉处理的案件;
    10、针对不予立案、驳回起诉、管辖权异议裁定提起上诉的案件。
    (二)简单案件≠简易程序
    1. 适用简易程序审理行政案件
           根据《行政诉讼法》第八十二条规定适用简易程序的两种情形,即第一款规定被诉行政行为是当场作出的、涉及款额二千元以下的、政府信息公开等三类案件,此三类案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,一审法院可以适用简易程序进行审理;第二款规定除第一款以外的其他一审行政案件,经当事人各方同意的,一审法院也可以适用简易程序。
         《意见》第三部分“健全简易程序适用规则”进一步细化了征求当事人意见的方式,便于当事人诉讼,可以通过诉讼平台、电话、手机短信、即时通讯账号等简便方式进行,同时保障了当事人的异议权。
    2. 简单案件的审理程序
          简单案件的审理并非全部适用简易程序审理。《意见》第四部分“依法快速审理简单案件”规定依法快速审理简单案件,在适用《行政诉讼法》规定的简易程序、普通程序、二审程序等程序审理行政案件时,对简单案件分别适用简易程序、普通程序快速审理、二审程序从快办理等。
          例如,当事人认为一审裁判适用法律法规错误或者当事人不服一审驳回起诉裁定提起上诉的二审案件,可以作为简单案件进行审理,在不违反法定程序的前提下促进案件审理过程的简化提速,实现审判组织与案件类型、审理程序灵活精准匹配,切实优化司法资源配置。
    (三)关于“诉前和解机制”
    1.明确诉前可以和解或者调解的案件类型
     人民法院可以在立案前引导当事人自行和解或者通过第三方进行调解的:
    (1)《行政诉讼法》规定可以调解的案件:① 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的; ② 当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。
    (2)行政相对人要求和解的案件。
    (3)通过和解方式处理更有利于实质性化解行政争议的案件。
    2. 和解或者调解后的工作流程
    (1)经诉前调解达成和解协议,当事人共同申请司法确认的,人民法院可以依法确认和解协议效力,出具行政诉前调解书。
    (2)当事人拒绝调解或者未达成和解协议,符合法定立案条件的,人民法院应当依法及时登记立案。立案后,经调解当事人申请撤诉,人民法院审查认为符合法律规定的,依法作出准予撤诉的裁定。
    (3)诉前调解中,当事人没有争议的事实应当记入调解笔录,并由当事人签字确认。
    (4)审理过程中,经当事人同意,双方在调解过程中已确认的无争议事实不再进行举证、质证,但当事人为达成和解协议作出妥协而认可的事实或者有相反证据足以推翻的事实除外。
    四、总体评价
          近年来,随着行政审判实践的不断发展,行政纠纷日益多样化,人民群众对于司法质量、司法效率和司法公信力有了更高的要求。同时,一些法院的行政案件也出现了积压、审理周期长、办案压力较大、简易程序适用率偏低、快速审理简单案件缺乏统一标准等问题。最高人民法院发布本《意见》,对行政诉讼制度改革和实质化解行政争议将会起到积极的推进作用,笔者相信《意见》的实施将在未来司法实践中充分保证司法裁判公正高效,促进行政诉讼简案快审、繁案精审,进一步保护当事人的诉讼权益,提升司法质效、促进争议解决。

    附   件:《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》

    最高人民法院关于推进行政
    诉讼程序繁简分流改革的意见
    法发〔2021〕17号
          为深化行政诉讼制度改革,推进行政案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,优化行政审判资源配置,推动行政争议实质化解,依法保护公民、法人和其他组织合法权益,支持和监督行政机关依法行政,根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)及司法解释的规定,结合审判工作实际,制定本意见。
    一、一般规定  
          第一条  人民法院应当严格规范审理复杂行政案件,依法快速审理简单行政案件,完善行政诉讼简易程序适用规则,推动电子诉讼的应用,引导当事人正确行使诉讼权利、依法履行诉讼义务,全面提升行政审判质量、效率和公信力。  
    第二条  第一审人民法院审理下列行政案件,可以作为简单案件进行审理:  
    (一)属于行政诉讼法第八十二条第一款、第二款规定情形的;  
    (二)不符合法定起诉条件的;  
    (三)不服行政复议机关作出的不予受理或者驳回复议申请决定的;   


    (四)事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的政府信息公开类、履行法定职责类以及商标授权确权类行政案件。  
    第二审人民法院对于第一审人民法院按照简单案件快速审理的上诉案件,以及当事人撤回上诉、起诉、按自动撤回上诉处理的案件,针对不予立案、驳回起诉、管辖权异议裁定提起上诉的案件等,可以作为简单案件进行审理。  
    高级人民法院可以探索开展行政申请再审案件繁简分流工作。  
    第三条  人民法院可以建立行政案件快审团队或者专业化、类型化审判团队,也可以设立程序分流员,负责行政案件繁简分流,实现简案快审、类案专审、繁案精审。
    二、促进行政争议诉前分流  
    第四条  人民法院应当强化行政争议的诉源治理,完善行政诉讼与行政复议、行政裁决等非诉讼解纷方式的分流对接机制,探索建立诉前和解机制,依托司法与行政的良性互动,加强行政争议多元化解及相关平台建设。  
    第五条  行政诉讼法规定可以调解的案件、行政相对人要求和解的案件,或者通过和解方式处理更有利于实质性化解行政争议的案件,人民法院可以在立案前引导当事人自行和解或者通过第三方进行调解。开展诉前调解应在调解平台上进行,并编立相应案号。  
    建立非诉讼调解自动履行正向激励机制,通过将自动履行情况纳入诚信评价体系等,引导当事人自动、即时履行调解协议,及时化解行政争议。  
    第六条  经诉前调解达成和解协议,当事人共同申请司法确认的,人民法院可以依法确认和解协议效力,出具行政诉前调解书。  
    当事人拒绝调解或者未达成和解协议,符合法定立案条件的,人民法院应当依法及时登记立案。  
    立案后,经调解当事人申请撤诉,人民法院审查认为符合法律规定的,依法作出准予撤诉的裁定。  
    第七条  诉前调解中,当事人没有争议的事实应当记入调解笔录,并由当事人签字确认。  
    在审理过程中,经当事人同意,双方在调解过程中已确认的无争议事实不再进行举证、质证,但当事人为达成和解协议作出妥协而认可的事实或者有相反证据足以推翻的事实除外。
    三、健全简易程序适用规则  
    第八条  人民法院依照行政诉讼法第八十二条第一款规定适用简易程序审理的行政案件,可以向当事人发送简易程序审理通知书,告知审理方式、审理期限等事项。  
    人民法院依照行政诉讼法第八十二条第二款规定审理其他第一审行政案件,应当征求当事人意见。征求意见可以通过诉讼平台、电话、手机短信、即时通讯账号等简便方式进行。当事人不同意适用简易程序的,应当自收到通知之日起五日内向人民法院提出。期限内未提出异议的,人民法院可以按照简易程序进行审理。  
    第九条  人民法院适用简易程序审理行政案件,可以根据案件情况,采取下列方式简化庭审程序,但应当保障当事人答辩、举证、质证、陈述、辩论等诉讼权利:  
     (一)已经通过开庭前准备阶段或者其他方式完成当事人身份核实、权利义务告知、庭审纪律宣示的,开庭时可以不再重复;  
    (二)庭审直接围绕与被诉行政行为合法性相关的争议焦点展开,法庭调查、法庭辩论可以合并进行。  
    当事人双方表示不需要答辩期间、举证期限的,人民法院可以迳行开庭,开庭时间不受答辩期间、举证期限的限制。  
    适用简易程序审理的案件,应当一次开庭审结,但人民法院认为确有必要再次开庭的除外。  
    第十条   适用简易程序审理行政案件的庭审录音录像,经当事人同意的,可以代替法庭笔录。  
    第十一条  人民法院适用简易程序审理行政案件,可以简化裁判文书,但应当包含当事人基本信息、诉讼请求、答辩意见、主要事实、简要裁判理由、裁判依据和裁判主文,以及诉讼费用负担、告知当事人上诉权利等必要内容。  
    第十二条  由简易程序转为普通程序审理的案件,转为普通程序前已经进行的诉讼行为有效,双方当事人已确认的无争议事实,可以不再进行举证、质证。  
    由简易程序转为普通程序的案件,不得再转为简易程序审理。四、依法快速审理简单案件  
    第十三条  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为原告起诉不符合法定起诉条件的,可以迳行裁定驳回起诉,但需要开庭审理查明相关事实的除外。
    第十四条  开庭前准备阶段已核实当事人身份、告知权利义务、进行证据交换的,开庭审理时不再重复进行。  
    开庭前准备阶段确认的没有争议并记录在卷的证据,经人民法院在法庭调查时予以说明、各方当事人确认后,可以作为认定案件事实的依据。  
    第十五条  复议机关为共同被告的案件,对于复议决定与原行政行为认定一致的事实,对方当事人在庭审中明确表示认可的,人民法院可以简化庭审举证和质证,但有相反证据足以推翻该事实的除外。  
    第十六条  人民法院对具备下列情形之一的上诉案件,经过阅卷、调查或者询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由的,可以不开庭审理:  
    (一)不服一审行政裁定的;  
    (二)当事人认为一审裁判适用法律法规错误的。  
    在依法保障当事人诉讼权利的情况下,第二审人民法院可以通过诉讼平台、电话、手机短信、即时通讯账号等简便方式询问当事人,并记录在案,但涉及新的事实或者新证据的除外。  
    第十七条  人民法院审查申请再审案件,应当依据行政诉讼法第九十一条规定,结合当事人的再审请求及理由进行审查。需要询问当事人的,可以通过诉讼平台、电话、手机短信、即时通讯账号等简便方式进行。  
    当事人主张的再审事由明显不成立的,或者不符合申请再审条件的,驳回再审申请裁定可以适当简化,但应当包含当事人基本信息、案件由来、申请人申请再审的请求和理由、简要裁判理由、裁判依据和裁判主文等必要内容。  
    第十八条  依法快速审理的简单行政案件,庭审笔录可以适当简化。相关庭审录音录像应当制作光盘等存储介质,一并入卷归档。  
    第十九条  对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的政府信息公开、不履行法定职责、不予受理或者程序性驳回复议申请以及商标授权确权等行政案件,人民法院可以结合被诉行政行为合法性的审查要素和当事人争议焦点开展庭审活动,并可以制作要素式行政裁判文书。  
    要素式行政裁判文书可以采取简易方式,按照当事人情况、诉讼请求、基本事实、裁判理由和裁判结果等行政裁判文书的基本要素进行填写。  
    第二十条  不同当事人对同一个或者同一类行政行为分别提起诉讼的,可以集中立案,由同一审判团队实行集中排期、开庭、审理、宣判。  
    第二十一条  人民法院审理简单行政案件过程中,发现案件疑难复杂的,应当及时转为复杂案件进行审理。需要变更合议庭或者审判员的,应当告知当事人。  
    第二十二条  人民法院、当事人及其他诉讼参与人通过信息化诉讼平台在线开展行政诉讼活动,行政诉讼法没有规定的,可以参照适用民事诉讼法及民事诉讼程序繁简分流的相关规定。  

    五、附    则  

    第二十三条  本意见自2021年6月1日起施行。


     


                                                                              最高人民法院
                                                                             2021年5月14日


     

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