大运河文化带建设地方立法研究
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  • 大运河文化带建设地方立法研究

    撰   文 | 王崇伟

          中国大运河流淌着千载文明,大运河由京杭大运河、隋唐大运河、浙东运河三部分构成,全长近3200公里,开凿至今已有2500多年,是世界上里程最长、开挖最早、规模最大的人工运河。大运河展现出我国劳动人民的伟大智慧和勇气,传承着中华民族的悠久历史和文明,是一部书写在华夏大地上的宏伟诗篇。
           2017年2月和6月,习近平总书记先后两次对大运河做出重要指示和批示,明确指出保护大运河是运河沿线所有地区的共同责任,“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产,是流动的文化,⋯⋯要统筹保护好、传承好、利用好”,极其深刻又极为形象地指明了大运河的特征和重要作用。
           江苏地处大运河中间段,是目前尚在使用里程最长的省份,在这里大运河纵贯南北790公里。一直以来,江苏对大运河文化带建设的关注和重视,都非同一般。2019年9月18日至21日,江苏省委书记娄勤俭亲自部署抓落实,先后十余次对大运河文化带建设进行专题调研。娄勤俭书记强调要增强文化自信和文化自觉,高质量推进江苏大运河文化带建设,统筹保护好传承好利用好大运河,让这一“流动的文化”更加熠熠生辉。
          江苏省委高度重视大运河文化带建设,江苏省人大常委会及时制定法规性决定。2019年11月29日,江苏省十三届人大常委会第十二次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》(以下简称《决定》)。2020年1月1日,该《决定》正式实施。这是我国首部关于大运河文化带建设的省级地方性法规,在新时代江苏地方立法进程中具有开创性的重大意义。

    图 |  江苏省十三届人大常委会第十二次会议(来源:荔枝网)

          目前大运河文化带建设相关立法已逐步开始,但相关立法普遍集中于文化遗产的保护。随着大运河立法空间的拓展,大运河立法可向大运河区域经济社会文化生态等领域拓展,尤其是大运河文化带总体建设方面的立法还较少,亟需对于这一问题开展研究。

    一、大运河文化带建设立法现状
    (一)国家层面要求
          2014年6月,中国大运河被列入《世界遗产名录》,标志中国大运河正式成为世界文化遗产。2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》。《规划纲要》明确,要根据大运河文化影响力,以大运河现有和历史上最近使用的主河道为基础,统筹考虑遗产资源分布,合理划分大运河文化带的核心区、拓展区和辐射区,清晰构建大运河文化保护传承利用的空间布局和规划分区。《规划纲要》不仅提出了推动大运河保护条例的立法任务,而且明确了严格执行文物保护法、非物质文化遗产法、水法、防洪法、航道法、水土保持法、环境保护法、水污染防治法、森林法等法律的要求。
    (二)地方立法现状
          目前针对大运河的保护利用,部分地区已开展相关立法工作,其中地方性法规主要有:2020年淮安市人大常委会颁布的《淮安市大运河文化遗产保护条例》;2020年浙江省人大常委会颁布的《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》;2017年杭州市人大常委会颁布的《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》;2018年嘉兴市人大常委会颁布的《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》;2019年绍兴市人大常委会颁布的《绍兴市大运河世界文化遗产保护条例》;2016年扬州市人大常委会颁布的《扬州市河道管理条例》。地方政府规章主要有:2008年无锡市人民政府发布的《无锡市清名桥古运河景区管理办法》;2014年河北省人民政府发布的《河北省水功能区管理规定》;2018年沈阳市人民政府发布的《沈阳市运河风景区管理办法》等。以及直接针对大运河文化带建设进行专项立法的2019年江苏省人大常委会颁布的《决定》。
    此外还有沿线地区对于当地特色的大运河非物质文化遗产进行相关立法。如2006年苏州市人大常委会颁布的《苏州市昆曲保护条例》,2016年镇江市人大常委会颁布的《镇江香醋保护条例》等。虽然以运河为名的立法不多,但是大运河文化保护利用的相关立法已逐步展开。
    (三)立法内容
          江苏省人大常委会于2019年颁布的地方性法规《决定》,以专门性法规明确规定加强大运河文化带建设。《决定》规定江苏省行政区域内的大运河文化带建设及相关活动,适用本决定。并且明确要落实新发展理念,坚持以人民为中心,遵循文化引领、统筹推进,科学规划、优化布局,强化传承、创新发展,突出保护、合理利用的原则,将大运河文化带打造成高品位、高水平的文化长廊、生态长廊、旅游长廊,共建共享民生家园。
          其余并无专门性法规针对大运河文化带建设进行立法,相关内容散见在各个地方性法规中,如《淮安市大运河文化遗产保护条例》第二十一条规定:“市、县(区)人民政府应当建立大运河文化遗产保护和大运河文化带建设联合执法、综合执法机制,整合各类执法资源,强化执法力量建设,依法及时查处危害大运河文化遗产保护的各类违法行为。”《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》第二十六条规定:“大运河文化带、大运河国家文化公园建设,以及发展大运河航运、水利功能,应当符合国家和省保护规划相关要求,与大运河遗产的文化属性和承载力相适应,不得影响大运河遗产的价值。鼓励大运河遗产的利用与科技融合,开发相关特色文化产品服务,推动大运河遗产数字化应用。”
    二、大运河文化带建设
    地方立法存在问题
          大运河延绵数千千米,跨越多个地区,分布异常广泛,不同地区立法水平存在较大差异,对于大运河文化带建设重视程度不同,又因没有指导性的立法出台,在大运河文化带建设立法中存在诸多问题。
    (一)大运河文化带含义不明
           立法工作的开展需要有明确的立法对象,大运河文化带建设立法的立法对象必然是大运河文化带,在立法中大运河文化带这一概念不应当是一个抽象的概念,而应当是一个具体、清晰的定义,但是对于什么是大运河文化带这一概念目前没有一个清晰准确的定义。无论是《大运河文化保护传承利用规划纲要》还是《决定》都没有准确回答大运河文化带是什么这一问题。《决定》第二条规定“大运河文化带,是指国家和省有关规划确定的大运河江苏段范围内,以大运河文化保护传承利用为引领,统筹推进大运河沿线文化、生态、经济和社会建设的综合发展区域。”但是这一定义仍然不是十分准确,对于大运河文化带建设难以起到提纲挈领的作用。因此对于大运河文化带是什么需要一个清晰准确的界定,否则难以达到专项立法应当要起到的效果。
    (二)立法目的不清晰
          立法目的是确定立法工作的方向,立法目的不清晰则难以把握立法方向,难以坚持问题导向,解决实际问题,不利于立法效果的实现。另一方面,立法目的不清晰,势必导致立法成本增加、立法效率低下。大运河文化带立法首先遇到的是大运河文化带定义的问题,其次就是确定立法目的,即进行大运河文化带立法是为了实现什么效果,解决什么问题。
          目前出台的相关法规偏重大运河文化遗产的保护,如《淮安市大运河文化遗产保护条例》第一条规定:“为了保护好、传承好、利用好大运河宝贵遗产,全面落实国家大运河文化保护传承利用规划纲要精神,充分挖掘和展示大运河淮扬文化的地域特色,促进国家大运河文化带建设,根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。”《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》第一条规定:“为了加强中国大运河世界文化遗产(以下简称大运河遗产)的保护,弘扬优秀文化、传承人类文明,促进经济社会协调可持续发展,根据《中华人民共和国文物保护法》等有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。”如果大运河文化带的立法偏重于遗产保护,则难免与文物保护、非遗保护发生重叠,难以实现大运河文化带建设保护为主、活化传承的综合目标。
    (三)管理职责不清
          目前大运河文化带建设存在管理职责不清,多头管理却又各自为政的问题。不同城市在大运河文化带建设工作上往往只考虑当地利益,不注重大运河文化带建设的整体性,较少借鉴其他城市的先进经验,城市之间缺乏交流、合作。此外,大运河在管理部门上涉及到文物、航运、水利、交通、环境、土地、卫生、旅游等诸多部门,这些部门之间在管理上既各自为政,也存在着事务上的交叉与重复,在实际工作中难免出现权责不清、效率不高、相互推诿等弊端,导致难以及时解决大运河文化带建设中出现的问题。大运河文化带建设及运河遗产的保护与管理,应在国家宏观指导下进行,即在统一规划与协调发展的前提下,各个城市要从实际出发,学习其他城市与国际上的先进经验,协调不同部门之间的矛盾,实现科学管理。
    三、相关立法建议
    (一)明确大运河文化带具体含义
          关于大运河文化带的定义应当从时间、空间范围以及具体内涵等方面来考虑。有学者认为大运河文化带是文化遗产、文化产业、文化项目等要素沿大运河在地理空间上形成的线状区域。这一概念从空间上对大运河文化带进行了界定,但是没有考虑到大运河文化带不仅仅是空间上的概念,还包含文物保护利用、文化产业开发建设、生态环境保护以及区域协同发展等。

          综合上述概念,大运河文化带应当是以大运河沿线区域为主,形成以大运河文化为核心内容,贯穿保护、利用、发展、传承为主,同时具备文物保护与生态环境保护、文化产业发展与旅游休闲融合同时兼顾经济社会发展的功能齐全的综合性区域。

    (二)立法明确大运河

    文化带建设内容

          大运河文化带建设立法中应当统筹考虑大运河文化带建设的具体内容,从文化遗产保护、生态环境保护、旅游开发以及文化传承等方面作出相应规定。

          大运河文化带建设立法首先就是从大运河文化遗产保护角度出发,通过立法把

    大运河文化遗产保护好。紧密结合《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》,在遗产保护的基础上将列入世界遗产名录的 27 段河道和 58 个遗产点保护好,同时要延伸到沿线各级文物保护单位。

           其次,要将大运河文化带建设提高到生态文明建设的高度。在立法过程中规定在运河沿线全面开展污染治理工程,禁止周边工厂的工业污水、渔民生活污水、周围居民生活污水进入大运河。

          再次,大运河文化带建设立法中要考虑到整体规划大运河文化旅游深度融合,打造经典运河旅游品牌,规定将沿线旅游景点串联起来,沿线各地联手打造大运河水上游览线,将岸上的景点通过水路串连起来,通过对大运河旅游的深度开发,形成联动效应,全面建成文化长廊、生态长廊、旅游长廊。江苏的扬州中国大运河博物馆、大运河文化旅游博览会以及“千年运河·水韵江苏”品牌建设,已经为大运河文化带建设提供了江苏样本,大运河文旅产业的融合发展成果初显。

          最后,大运河文化带建设立法中要鼓励大运河沿线城市深度梳理与挖掘文化的价值与精神内涵,形成研究成果,为大运河文化带建设提供理论支撑。结合大运河文化带建设规划,鼓励创作反映运河文化的文艺作品,传播大运河文化,实现保护、传承和利用的有机结合。

    (三)建立大运河文化带

    建设联席会议制度

          大运河文化带建设是一项跨省市、跨流域、跨部门的系统工程,在立法中要注意各省市联动,协同立法,对于一些共性事项形成共识,在各地的立法中予以统一规定。同时在立法中建立上通下达、相互交流与合作的联席会议制度,强化管理与协调机制。在国家层面上建立全国范围的大运河文化带建设的议事协调机构,全面指导各地大运河文化带建设,协调不同省份之间的矛盾与冲突,从整体上予以指导与管理。另外运河沿线各省市也要组建各自的议事协调机构,由各相关部门组成,在遵循国家顶层设计的前提下,将大运河文化带建设列入重要议事日程,建立定期的会商、协调、合作机制,各部门之间明确权责,各司其职,形成全社会共同参与的格局。通过立法规定定期召开国家、地方层面的联席会议,不断改进与完善管理举措,实现大运河文化遗产的科学利用。

    (四)从立法理念、立法制度

    等方面创新保护思路

          大运河作为世界文化遗产的独特性决定了其在经济社会文化生态等方面的独特价值,可以从大运河文化遗产保护立法,拓展为从产业发展、生态建设、环境保护、服务业发展等多方面入手,制定对大运河文化保护、传承、利用有针对性、综合性的地方性法规,保障大运河文化带的可持续发展和创新性发展。以综合立法保障大运河文化带规划作为新的战略补充,更好地打造富有文化气质的大运河城市群。

    (五)提高群众参与度

          大运河文化带建设不是单纯的遗产保护,进一步发展要注重群众文化特征。大运河文化是群众文化,是基层文化,是沿线居民重要的文化记忆和文化景观。在大运河文化带建设立法中要充分考虑到群众参与,激活群众积极性,提高群众参与度,让群众广泛参与到大运河文化带建设中,在大运河文化带建设中有更多的获得感。

    四、结   语

         通过研究大运河文化带建设立法现状、分析存在问题、提出相应立法建议,为了更好地推动大运河文化带建设立法,在大运河文化带建设立法中应当解决管理体制混乱的问题,提高群众参与度,同时兼顾到经济发展和生态环境保护到关系,注重对于文化产业的扶持发展,传承大运河文化,让大运河文化根植于沿线居民心中,以高质量立法保障大运河文化带建设。

    江苏博事达律师事务所立法专业团队致力于为大运河文化带建设立法工作“增添助力”,以坚实的专业素养、独特的专业眼光、丰富的执业经验,并紧密结合大运河文化带建设近年来立法改革的新格局、紧贴大运河文化带建设发展的实际需求,可以迅速制定立法方案,精准定位,细化落实。继而认真做好大运河文化带地方立法决策咨询、立法起草论证、立法后评估等各项工作,并就立法的核心问题进行理论研究,以专业、高效的法律服务,努力为大运河文化带建设地方立法提供科学性、建设性、可行性的对策建议,为科学立法、民主立法做出贡献。



           王崇伟: 江苏博事达律师事务所地方立法研究中心副主任。执业期间,致力于从事地方立法工作,作为主办律师参与《南京市红色文化资源保护利用条例》《宿迁市农贸市场管理条例》《宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例》等多部地方性法规第三方起草工作。此外,承办了多部地方性法规、地方政府规章的立法前评估、立法后评估工作。





     

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