博事达立法团队参加省法学会立法学研究会学术年会
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             聆听前沿之声,共享学术盛宴。2019年11月22日至23日,由江苏省法学会立法学研究会主办,镇江市人大常委会承办,江苏大学法学院协办的江苏省法学会立法学研究会2019年学术年会在镇江召开。此次年会的主题是“地方人大四十年:地方立法的实践探索与理论创新”,来自全国各地的近一百名专家、学者、律师界代表齐聚一堂,总结各地立法成功经验,研究地方立法未来发展。博事达地方立法研究中心主任乔中龙、 政府法律顾问业务部主任钟丽、 中心副主任任瑞平、王崇伟及专职律师叶小兰参加本次会议。

    博事达与东南大学教授法学院教授、江苏省法学会立法学研究会会长孟鸿志,山东大学法学院院长肖金明合影

         22日下午,年会正式拉开序幕。开幕式由东南大学法学院教授、江苏省法学会立法学研究会会长孟鸿志主持,镇江市人大常委会副主任陈琳,江苏省人大常委会法工委主任、江苏省法学会副会长王腊生分别致辞。十九名来自高校、地方人大、政府、法院、检察院及律师界的代表分别作主题报告,评议人针对这十九篇论文作了精彩点评,为破除地方立法困惑,完善地方立法程序,提升地方立法技术带来了新思路、新见解。


        23日上午,来自山东大学、江苏大学、东南大学、南京工业大学、苏州大学等高校的十位参会代表分别围绕“地方立法起草程序”、“地方立法中的公众参与”以及“地方立法的语言逻辑技术刍议”等内容作专题报告。闭幕式环节,苏州大学法学院教授、江苏省法学会立法学研究会副会长上官丕亮宣读获奖论文。经专家评议,博事达所乔中龙、任瑞平、王崇伟撰写的《长三角一体化进程中区域协作立法研究》荣获本次年会参会论文二等奖。


          博事达地方立法研究中心自成立以来,积极举办和参加地方立法活动,先后接受多地人大常委会及政府部门的立法咨询,提供专家咨询意见。中心致力于行政立法理论与实务研究,通过担任政府法律顾问、接受委托开展立法及规范性文件的立法调研、草案起草、第三方专家建议、立法及规范性文件后评估、依法行政第三方评估,为地方政府及其部门法治建设提供专业服务,已逐步成为值得客户信任的“第三方立法智库”。



    长三角一体化进程中区域协作立法研究


    乔中龙  任瑞平  王崇伟[1]


    摘要:区域协作立法是推动长 三角法治一体化发展的重要方式,具有重要的研究价值和实践指引作用。本文简要介绍了区域协作立法的必要性、长三角地区区域协作立法的主要内容及长三角地区区域协作立法合法性,从长三角区域协作立法的探索提出区域协作立法主体、区域协作立法程序、区域协作立法内容问题突出,并从构建区域协作立法整体运行机制、加强区域协作立法的分工与合作、完善重点领域协作立法方面对完善长三角地区区域协作立法提出建议。

    关键词:长三角、立法、区域协作


          长三角地区作为我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区,也是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点,承担着长江经济带发展“龙头”的重任。2018年11月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上指出,为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用,决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。长三角地区作为我国综合实力最强的地区之一,其经济、社会的发展已呈现出“同发展、共进退”的局面,要实现经济、社会一体化发展势必需要法治一体化的全面保障,而法治一体化的前提则是立法先行。在区域一体化的进程中,要规范区域内各主体的行为,使区域内各主体高效协同发展,必须有体系化、规范化、可操作的法律作为法治保障。区域协作立法旨在通过在区域内建立一套统一、规范、高效的法律体系,规范区域内社会秩序,为区域可持续发展奠定良好基础,促进区域协同高效发展。本文将从区域协作立法的必要性、长三角地区区域协作立法的主要内容及长三角地区区域协作立法合法性等方面探讨长三角地区区域协作立法现状,对完善长三角地区区域协作立法提出建议。

          一、区域协作立法的内涵

          从目前的法学学科研究来说,并无专门的学科研究协作立法学,但在社会生活中协作立法、区域性立法、区域性立法合作等相关术语却并不少见。根据我国《宪法》以及《立法法》的规定,赋予了地方立法权,建立了中央与地方两级立法体制,但是没有专章明确规定地方之间的协作立法。目前在我国出现的区域协作立法主要是指在我国的一定区域内,具有地方立法权的地方国家机关,经过宪法和法律的明确授权,根据自身政治、经济、文化的发展实际以及现实需求,以协作的方式制定、修改、废止本区域内共同适用的法规、规章的行为。

          理解区域协作立法的内涵,首先需要明晰的是区域的概念。从区域范围来说,区域协作立法中的区域应是指在政治、经济、社会方面具有高度相似性的,且在地理上紧密连接的区域,并非随意划定的地理空间都可称之为区域协作立法中的区域,都有进行区域协作立法的可能性和必要性。

          从区域协作立法的性质和定位来说,目前有三种主流观点:第一种观点认为区域协作立法是地方性立法,即地方立法机关在其行政区域范围内针对某一特定事项进行立法。第二种观点认为区域协作立法是中央立法,即中央立法机关针对某一特定区域,在其整体范围内就某些重要事项进行立法。第三种观点认为区域协作立法既不是地方性立法,也不是中央立法,而是介乎于二者之间,即针对区域内的共同需求,跨越省市范围针对区域内某些事项进行立法,并能在这一跨省市范围内的区域适用。[2]

          笔者赞成第三种观点。我国《宪法》与《立法法》确立了中央与地方两级立法机制,而区域协作立法在效力位阶、适用范围、调整范围上均不同于中央立法与地方性立法。在效力位阶上,中央立法一般高于或者不低于地方性立法,其是地方性立法的重要依据来源,而区域立法的效力位阶应当是高于地方性立法但低于中央立法的。在适用范围上,中央立法统筹全局,在全国范围内适用。而地方性立法仅根据本地区实际制定,在本地区范围内适用。区域协作立法则从区域整体出发,对区域范围的事项进行统筹规划,其适用于区域整体,但又不能规范区域外的主体的行为,仅在区域内适用。在调整范围上,中央立法可以对政治、经济、法制等社会生活中的各个领域进行调整规范。区域协作立法只能针对经济、文化、环境保护等方面进行规范,对于《立法法》第八条规定的法律保留事项,区域协作立法更是无权涉及。

          二、长三角区域协作立法的探索

          2007年,上海市、江苏省、浙江省人大常委会法制部门于上海签署《苏浙沪法治协作座谈会会议纪要》,安徽省于2011年加入,并与沪苏浙两省一市共同签署《沪苏浙皖三省一市政府法制工作协作备忘录》,实现了长三角三省一市在政府层面的立法协作框架性协议,为政府省际之间的立法工作协调搭建了初步的基础;2018年7月,沪苏浙皖四地的人大常委会主任,在杭州签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》,进一步强调地方权力机关在地方立法协作中的作用,推动长三角一体化向制度层面的深化。

          2014年7月,上海市十四届人大常委会第十四次会议修订通过了《上海市大气污染防治条例》,以专章的方式率先规定了长三角区域大气污染防治的主要内容。2015 年 1 月、2015 年 2 月、2016年5月,安徽省、江苏省和浙江省人大常委会先后完成了本省大气污染防治地方性法规的修订,普遍对长三角区域大气污染防治的联防联控作出了规范。长三角大气污染防治地方立法协作的成功,是我国地方立法实践的创新之举,使得区域立法协作从理论构想变为立法现实。

          2018年11月22日,上海市第十五届人大常委会第七次会议通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。紧接着,23日江苏和安徽两省人大常委会也通过该项《决定》。当月30日,浙江省人大常委会通过《决定》。《决定》明确以法治力量支持和保障三省一市规划对接、法治协同、市场统一、生态保护和共建共享。

          三、长三角区域协作立法的必要性

          (一)区域治理法治化的必然要求

    区域的法治化进程是国家法治化进程中重要的组成部分,实现整个国家的法治化离不开区域法治化的支持。换句话说,区域的法治化是整个中国法治建设的必经之路,需要在国家中央立法以及地方性立法之间建立介于其中的跨区域的法规。

          在国家依法治国的大背景下,首先需要的是立法先行,做到有法可依,建立区域间的法律体系,将目前依据政策治理区域的方式转变为依法治理。通过区域间的协作立法,将跨越省、市的不同主体间的协作治理以立法的形式确定下来,避免政策适用的随意性而产生的治理乱象。而长三角地区存在的环境污染、资源紧张等共性问题,难以通过一个主体来单独解决,必须依靠区域间各省市的协作立法来协调解决,长三角地区三省一市的大气污染防治条例就是一个很有力的例子。区域协作立法为区域间的城市提供了一个规范性的指引,通过协作立法规范区域内各城市的治理行为,避免治理乱象,规范主体行为,明确协作内容,切实解决区域间存在的共性问题。并且通过协作立法,协调各地区之间的利益诉求,化解区域矛盾,促进区域内合作,营造区域内一体化和谐发展的良好法治环境。

          (二)长三角地区整体可持续发展的需要

          区域协作立法旨在通过立法形式解决区域间存在的共性问题,以期区域实现共同发展,若仅是区域间个性问题则谈不上区域协作立法。任何立法的动因,皆是利益诉求的产物,地方协作立法的本质,是平衡各方利益诉求的产物。[3]各地立法均是从自身利益角度出发,以实现本地区的发展,不可避免地产生法规冲突、地方保护主义等问题,从而延缓区域一体化进程,使得区域间共同发展存在障碍,对区域间可持续发展有害无益。而区域协作立法从区域整体利益出发,平衡区域间各主体间利益需求,营造公平、良好的区域发展环境,为区域间沟通、发展扫清障碍。

          近些年随着长三角一体化进程的快速化发展,在经济领域取得了傲人成果,使得长三角地区成为我国经济发展龙头地带。而以经济为中心的区域协同发展模式,不仅需要区域间各主体在经济领域协同作战,教育、医疗、环境保护、交通等软硬件条件也亟需同步跟进,否则则会因其他领域协同不足而出现弊端。例如长三角区域间大气污染、水污染等问题,此类环境污染有着跨行政区域、影响范围大等特点,仅仅依靠区域间单一主体难以完成环境污染治理,这就需要长三角区域内各主体通过协作立法的形式,来解决共同面临的难题,以加强区域间联系,实现区域间可持续发展。

          四、长三角地区协作立法的主要内容

          (一)经济深度合作发展

          当前,长三角区域经济合作虽然经历了长足的发展,取得了丰硕的成果,但也存在一些亟待解决的问题。例如区域间合作深度不够,产业结构同质化,缺乏专业分工,区域间产业结构升级和产业协调发展有待优化加强。区域间合作壁垒尚未完全打破,地方利益与区域公共利益之间的矛盾较为突出。区域利益矛盾协调机制不健全,缺乏沟通协商的渠道和路径。立足于区域协同发展的角度,解决上述区域发展合作方面的问题,需要通过区域协作立法,制定协调统一的法规政策,构筑区域协调发展法制机制,促进各利益相关方一体化发展,避免产业同构及恶性竞争,促进地区之间的合理分工、相互依赖、优势互补,实现整个区域中的利益最大化。

          (二)生态环境保护

          在生态环境保护方面的立法项目上开展协作,推动建立 “三共同”制度,即加强区域生态环境的共同建设、共同保护、共同治理,源头防控和末端治理并重,为环境持续改善和自然资源可持续提供法治保障。[4]例如,为了保障南水北调东线京杭运河北段水质安全,徐州市人大常委会于2013年制定了《徐州市水上交通安全条例》,该条例第九条规定“禁止在本市管辖的京杭运河水域运输剧毒化学品和Ⅰ类中等毒性危险化学品”,这一禁止性条款十分必要,但它仅在大运河流域徐州段适用,在大运河流域其他段线则可以承运,如果通过立法协商,共同作出该规范,这样的尴尬就可以避免。

          (三)协调建设交通基础设施

          长三角区域一体化进程中,绕不开的问题即是交通基础设施建设。铁路、公路、城市轨道交通、港口等交通基础设施作为连接长三角区域范围内各城市的重要纽带,也是为城市发展运送人流、物流的重要通道,作为城市发展的支柱,交通对生产要素的流动、城镇体系的发展有着决定性的影响。例如,2019年5月,交通运输部形成了《长江三角洲区域交通运输更高质量一体化发展规划》初步研究成果,并提供国家发改委,经修改后将最终印发。该规划印发后将推进长三角交通运输更高质量一体化,在区域交通运输领域提升服务和管理水平、完善体制机制创新、促进市场开放和资源共享。同时,将进一步优化和完善长三角综合立体交通网布局。长三角区域应当在立足于国家规划的基础上,通过区域间协作,形成更切合区域实际、更加详实、可操作的地方规划。通过立法协作,优化审批事项,将长三角一体化发展的要求贯穿于交通基础设施建设的全程。

          五、长三角地区区域协作立法合法性

          (一)主体的合法性

          区域协作立法首当其冲的问题是立法主体是否合法,是否具有立法权的问题。我国虽没有一部法律明确规定区域这一介于中央和地方之间的主体具有立法权,但这并不代表区域协作立法不具有合法性。

          2018年新修正的《宪法》第一百条规定,省、直辖市、设区的市的人民代表大会及其常务委员会,可以在不同上位法相抵触的前提下,制定地方性法规。从宪法上明确了具有地方立法权的主体由省级扩大到了设区的市,这一规定为区域协作立法奠定了基础。区域协作立法的成果,由区域内主体共享,从表面上看好像是突破了地方立法仅在本行政区域内适用的规定,扩大了其空间效力范围。但实际上,这种顾虑并不存在。当前实践中,区域内各主体协作立法,一般是由区域内某一具有立法权的主体牵头,区域内其他主体通过会谈、协商等方式对立法文件进行研究、讨论,经过各方修改汇总、最终形成具有区域特点的立法草案文本。但是,立法文件的最终发布仍是由区域内各个主体根据相关规定,以自己名义的发布。区域协作立法的文件仅是在内容上高度一致,发布主体并不相同,在文件名称上仍体现为《某省某条例》,而非《长江三角洲某条例》。因而,区域这一主体虽然没有法律明文规定具有立法权,但是,协作立法的合法性还是有迹可循的。

          (二)程序的合法性

          程序是法律的生命,程序的公正是实体公正的保障。在立法过程中必须遵守法律规定的程序,程序不合法,不仅立法质量难以保障,立法的结果也必定不合法。一般而言,我国的立法程序分为四个步骤,即法律议案的提出、法律议案的审议、法律议案的表决、法律的公布。对于地方立法来说,地方立法只需遵循上述程序,根据本地区实际需要和法律法规规定来制定本地区的法规、规章,由一个主体独自完成,无需与其他地区协商。而区域协作立法的程序与地方立法在程序上有相同之处,即必须遵守上述程序。但不同之处在于区域协作立法多了一个协作的程序。这个协作的程序不是独立于上述四个程序之外单独存在的,而是贯穿于起草、审议、表决、公布整个过程中。区域立法需要协调各个立法机关,进行分工合作,这就要求在数个立法主体之间建立协调、联动机制,以完善区域协作立法的程序。

          (三)内容的合法性

          我国《立法法》第八条规定了国家主权等十一个事项必须由法律来制定,为法律的保留事项,其他法规、规章无权制定关于上述十一个事项的内容。而《立法法》第七十二条规定省级人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。此外,《立法法》第七十三条规定其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。

          区域协作立法位于中央立法之下,其必然不能针对法律保留的十一个事项进行立法。区域协作立法的基础本质上是地方立法,其立法内容必然只能限定在《立法法》第七十二条和第七十三条规定的范围内。在此前提之下,区域协作立法只能根据本区域实际针对经济、环境、交通等存在上位法依据的领域进行协作立法,或者在没有法律、行政法规的情形下,根据地方实际进行区域协作立法。而设区的市一级的立法主体,若想进行区域协作立法,其制定事项的范围只能限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。

          六、长三角地区区域协作立法的存在的问题

          (一)区域协作立法主体问题

          在2015年《立法法》修正过后,设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,使得拥有立法权的主体进一步扩大到所有的设区的市,造成了长三角地区立法主体庞杂。从层级上来说,长三角地区的立法主体分为省级、设区的市级两级。从省级层面横向协作立法,其达成的区域法规,在保持高度一致的前提,各个省级区域必然会根据各自的实际情况作出一定程度的细微调整,这就造成省级层面的法规出现差异。而设区的市在根据省级法规进一步制定法规后,各个设区的市由于各地实际不同,对上位法的理解不同以及立法技术等方面的差异,会进一步扩大各地法规之间的差异,从而导致虽然经过省级协作立法,但各地规定仍然不同一的情况出现。

          (二)区域协作立法程序问题

          由于目前长三角地区没有统一的关于地方立法协作程序方面的规定,程序的不规范会严重影响地方协作立法的效率以及质量。地方协作立法的程序应当由三个部分组成,即立法起草前的协作,立法表决阶段的协作以及立法后实施阶段的协作。

          在区域协作立法起草前存在大量的前置协作工作,有立法项目的提出、立法项目的研究、各地实际情况的交流等等大量的工作,而这些工作需要明确的分工与合作。例如2006年出台的《东三省政府立法协作框架协议》,其中分为紧密型、半紧密型和分散性三种立法模式,针对这三种模式确定了不同的分工合作。[5]而长三角地区缺乏此类型的程序性规定,导致在起草前的阶段各立法主体协调沟通不畅,难以产出区域立法成果。在立法表决阶段,由于各地立法质量、立法技术、工作效率不一,会出现有的地区一次审议即通过,而有的地区需要二次审议,这就会导致各地法规颁布时间不一致,难以同时发挥作用。在立法后实施阶段,各地在执法力度,执法理念上的偏差也会导致执法效果不一,出现不公平现象,破坏区域协作立法的一致性、协调性。

          (三)区域协作立法内容问题

          如前文所述,长三角地区立法主体众多、层级丰富,而各地立法时均从自身实际出发,保护本区域利益,这就会导致内容上存在冲突或者不协调。例如长三角地区的协作立法成果《江苏省大气污染防治条例》和《上海市大气污染防止条例》,其中对于无排污许可证排放重点大气污染物或者排放重点大气污染物超过排放总量指标此类行为规定的罚则则不一致,二者都规定了责令改正或者限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下罚款;情节严重的,责令停业、关闭。但《江苏省大气污染防治条例》在此基础上作出了更为严厉的规定,即被责令改正,拒不执行,尚不构成犯罪的,由生态环境行政主管部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以拘留。此举将无证排放、超标排放的法律责任从企业突破到直接负责的主管人员和其他直接责任人员。由于企业利益最大化的天性,则会导致企业考虑法律后果,从而使得区域治理成效不明显。

          七、完善长三角地区区域协作立法的思考

          构建长三角区域协作立法整体运行机制。目前区域协作立法不顺畅的原因在于没有一套完整的协作立法运行机制,具体包括立法主体、立法程序、沟通协调机制以及相关的专家论证、公众参与等辅助立法机制。长三角地区内存在众多且层级不同的具有立法权的主体,不同的立法主体其立法权、立法能力、立法资源也不尽相同,所以首先需要完善立法主体之间的协作机制,明确各自的分工。其次是立法程序,良好的立法程序能够保障立法的质量以及效率,同时切实可行的协作立法程序能够助推长三角地区区域协作立法运行良好。最后,必不可少的是顺畅的沟通协调机制,良好的沟通协调机制能够反映各方诉求,平衡各方利益,以减少不必要的立法摩擦。

          加强长三角区域协作立法的分工与合作。明确各立法主体之间的的工作职责以及工作范围,根据不同立法草案之间的特点,以及各地区的经济发展实际情况、人才优势、立法经验等,将不同立法草案分配给某个省市,确定由其牵头起草。其他省市在此基础上,针对立法草案中存在的重点问题、疑难复杂问题各自进行研究、论证、相互交流,最后汇总至牵头起草的省市,以此来相互协调、平衡各方利益,提高立法效率,保障立法质量。避免各省市各自开展相关工作,重复论证、研究,从而导致立法效率低下,利益冲突明显。

          完善重点领域协作立法。目前存在的重复立法、盲目立法等问题,需要区域内各立法主体经过充分研究科学合理地安排立法计划,针对区域内共同存在的重点问题协作立法,加强重点领域立法。在重点领域的协作立法,有利于推进区域一体化、建立区域立法体制,使区域内重点领域的法规趋于一致,明确长三角地区的发展方向,增强发展的合力,引领其他区域协作立法。


    [1] 乔中龙,1964年生,男,江苏博事达律师事务所地方立法研究中心主任,法学硕士;任瑞平,1991年生,女,江苏博事达律师事务所地方立法研究中心副主任,法学硕士;王崇伟,1994年生,江苏博事达律师事务所地方立法研究中心副主任,法学学士。

    [2] 陈光. 试析我国区域立法的含义及其意义[J]. 安徽大学法律评论,2008(02).

    [3] 王腊生. 地方立法协作重大问题探讨[J]. 法治论丛(上海政法学院学报),2008(03).

    [4] 毛新民. 上海立法协同引领长三角一体化的实践与经验[J]. 地方立法研究,2019,4.

    [5] 叶必丰.区域经济一体化的法律治理[J].中国社会科学,2012(08)



     

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