关于政府融资、担保风险防范的法律建议 ——对财政部通报部分市县违法违规举债担保的思考
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  • 关于政府融资、担保风险防范的法律建议 ——对财政部通报部分市县违法违规举债担保的思考

    周连勇、柏鸣


            为了促进地方经济的发展,政府融资和提供担保等形式也日渐增多。虽然近年来关于地方政府债务规范管理渐有成效,但仍有一些地方政府没有树立正确的政绩观,违法违规借债冲动依然存在,一些非正规的融资渠道和新型融资渠道还需要加以重点防范。据了解,地方政府债务的形成主要来自两方面,一是通过平台公司以银行贷款、债券类融资工具、信托、保险或资管产品等形式替政府融资,由政府担保或偿还;二是通过不规范的政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等进行变相举债。日前,财政部通报了江苏、贵州两省处理部分市县违法违规举债担保问题的情况,相关责任人员受到了行政开除、行政撤职、降级等严肃问责处理,值得我们警醒。虽然政府通过融资或者担保的方式一定程度上促进了地方经济的发展,但是相关的风险也正在日益凸显。为此,我们从法律的角度提出如下意见和建议:

          一、政府及其所属部门为企业、个人等民事主体提供担保属于违法行为,依法应当承担相应的法律责任。根据担保法及其解释的相关规定,国家机关不得为保证人,国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效,因此给债权人造成损失的,应当根据其过错各自承担相应的民事责任。因此,除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不能为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不能承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

           二、各级政府应当依托政府法律顾问,在政府融资、担保方面充分听取相关法律意见,作为依法决策的依据,为政府的融资、担保决策提供法律依据,通过合法手段,保障地方经济平稳发展。地方政府在融资、担保过程中,应当充分听取法律顾问的意见,对有所为,有所不能为,有明确的认知,在法律的框架内合理制定措施方法,对融资的程序、内容和责任等方面有明确的规范意见。

            三、正确厘清地方政府与融资平台公司的边界,健全信息披露机制。政府应当要求融资平台公司在境内外举债融资时向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确其新增债务依法不属于地方政府债务,防止误导投资者决策行为,给政府造成不必要的纠纷。同时,地方政府不能将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不能承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,避免地方政府变相举债。

           四、地方政府与社会资本应依法规范合作。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不能以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不能以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不能以任何方式向社会资本方承诺最低收益,防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时,地方政府不能以借贷资金出资设立各类投资基金,不能对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。


            五、尽快建立和完善政府债务信息公开制度。政务公开是防范风险的重要手段之一,应重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容;可以参考国债发行做法,提前公布地方政府债务发行计划,同时推进政府购买服务、PPP项目信息和融资平台公司名录的公开。
       编者按   
           总之,政府在通过融资、担保等方式发展经济的同时应当牢守法律的底线,严格遵守关于政府融资、担保等的各项规定,积极防范风险的发生,这同时也是依法行政的应有之意。


     

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