检察院诉讼权能与职能部门的重新配置——与国家监察体制改革的衔接
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  •  检察院诉讼权能与职能部门的重新配置——与国家监察体制改革的衔接

                                周连勇、董玉泉


     

         最高人民检察院在落实司法责任中提出:“完善主任检察官办案责任制,建立健全检察机关司法办案组织,科学设置检察机关内部司法办案权限,完善配套制度,落实谁办案谁负责,形成符合检察工作规律、检察职业特点的组织结构、责任体系和运行机制。20161225日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。这预示着在司法体制改革进行的同时,监察体制改革这项更高层次的政治改革业已启动。在这样的双重改革背景下,检察机关需要调整思路,转变理念,思考如何清晰界定职能定位和顺利实现职能调整。更好的履行宪法赋予的职责。

      从已经披露的内容看,三个改革试点省份设立监察委员会,对原隶属政府的监察部门、预防腐败部门和隶属检察机关的查处职务犯罪部门影响巨大。特别是检察机关,目前已明确该机构下属的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的相关职能,将整合至监察委员会。此次涉及的部门转隶,对检察机关的职能、定位产生了很大的影响,甚至于对检察机关未来将如何发挥作用产生疑问。

    一、检察权的重新定位

        1、检察院的角色回归

      检察院的属性定位一直是理论界的争论点和司法实务界的困惑点,检察院到底是司法机关,还是侦查机关?随着这次监察体制改革,对检察院来说也是法律监督角色的回归。

    在国家监察体制改革开始试点之后有人提出:检察院的侦查权被拿掉,沦为“虚职机关”。但是,为什么会有检察院是反腐机关的印象?检察院设立反贪局负责反腐反渎职相关的职能,对于这点是没有疑问的。但是根据宪法第一百二十九条对检察院的定位来看,检察院是国家法律监督机关。随着我国监察体制改革的推进,国家将成立统一的反腐败机构,检察机关的职务犯罪侦查和预防职能及人员将全部转隶到新的监察机关中去。这样一来,我国的国家机关格局将呈现出人民代表大会下的“一府一委两院”这一新的政体形式。但是,检察机关作为我国政体中的重要国家机构之一的政治地位和法律监督机关的宪法定位并未因此而动摇。

         其实,查处职务犯罪并不是检察院与生俱来的职能。1978年,我国检察机关恢复重建,最高人民检察院设立了经济检察厅,地方检察院陆续设置经济检察处或经济检察科,这个机构即反贪局的前身。当时,它的主要任务是打击经济犯罪,其中涉及到贪污贿赂、投机倒把、偷税漏税、假冒伪劣等等。直到1988年,全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》,首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。最高检根据中央关于反腐败的精神,把打击贪污贿赂犯罪列为工作重点,经济检察厅也因此更名为贪污贿赂检察厅。此后,广东作为试点成立全国第一个反贪局,检察院才逐步把查处职务犯罪作为一项工作重点。随着反腐败斗争的推进,刑事诉讼法的修改,明确贪污贿赂、渎职等国家工作人员职务犯罪由检察院管辖,偷税漏税、假冒伪劣等其他经济犯罪划归公安管辖。由此,职务犯罪侦查权成为检察权派生的权力。

      实际上在监察体制改革之后,检察机关还是存在一部分侦查权,这里应当叫补充侦查权或机动侦查权。只不过这部分侦查权,不是为侦查而侦查,也不是为破案而侦查。而是为了给侦查机关拾遗补缺,作为核实证据、补充证据的一种手段。比如公安机关报上来的案件,检察机关认为证据不足,可以退回补充侦查,也可以自己侦查,补充、完善证据。

      从本质上说,侦查权的配置与检察权设置的初衷存在一种紧张关系,因为侦查起诉同体不符合刑事诉讼的现代法治精神,有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则。而由监察委员会侦查,检察机关审查起诉,从根本上改变了刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端,体现侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及其以权制权的控权法则,增强了司法的公信力。

    2、检察权围绕监督的重新配置

            在国家监督体系中,法律监督职能是很重要的一块。这个监督不仅体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼领域,而且在反腐败斗争中仍然发挥着重要的职能作用。毫无疑问,检察权的配置应当紧紧围绕“人民检察院是法律监督机关”的宪法定位。法律监督权是一个宪法定义,是设立检察机关需要实现的目标。而检察权的各项职能与法律监督权之间是部分与整体、手段与目的、形式与本质的关系。可以说,法律监督权是检察机关在履行宪法赋予的职责时依法所享有的各项具体权力的总称。检察权中的各项具体职能都属于法律监督权的范畴,法律监督权是上位概念,根据法律规定检察职能中的各项权力都是下位概念,都是检察机关法律监督权的具体组成部分。在职务犯罪侦查和预防职能转隶后,检察机关要积极顺应改革发展需要,理顺各项检察职能,强化检察监督。具体而言:

         一是刑事检察监督权。包括刑事立案监督权、刑事侦查活动监督权、刑事审判监督权、刑事执行检察监督权、死刑复核法律监督权等。在刑事诉讼中,检察院肩负着准确打击犯罪、依法保障人权的法定职责,它一方面监督公安机关是否依法办案,做出逮捕或不捕、起诉或不起诉的决定。另一方面监督法院是否公正审判。对于审判结果,检察院可以提起抗诉,要求法院启动再审程序。可以说,只要检察权依法规范运行,就可以最大程度避免出现冤假错案。

    特别值得强调的是,在对刑法执行监督中,强化继续羁押必要性审查、刑罚变更执行同步监督、社区矫正监督、死刑执行临场监督、财产刑和没收违法所得执行监督、强制医疗执行监督、指定居所监视居住执行监督、在押人员诉讼权利保障等监所检察部门的职责。

         二是民事检察监督权。民事诉讼的乱象亟待检察机关推动健全多元化民事检察监督格局,加强民事再审抗诉工作。虚假诉讼监督工作常态化开展,加强对生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动的监督。

         三是行政检察监督权。强化对行政权的制约需要催生行政检察监督的发展。行政执法监督将成为新的检察工作重心之一,推进行政生效裁判、审判程序和执行活动监督;建立健全行政违法行为监督和行政强制措施监督;探索建立行政执法与行政检察衔接平台;完善行政检察与行政复议衔接机制。

        四是控告申诉检察监督权。办好刑事赔偿案件,积极开展国家赔偿监督工作。

        五是未成年人检察监督权。

      除此之外,检察监督还体现在:1、对污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼;2、对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,通过检察建议或者行政公益诉讼的方式督促依法履行职责;3、污染环境罪等刑事判决生效后,涉及民事赔偿的证据搜集等老百姓无法或不能完成的。还有其他出于社会公共利益、国家利益的需要,例如大众消费者权益保护,支持社会组织、团体诉讼等。对此,《检察机关提起公益诉讼试点方案》给予了重点关注,通过多种方式保护国家和社会公共利益。

    二、检察院职能部门的设置

        在司法体制、监察体制双重改革背景下,8月28日开幕的十二届全国人大会常委会第二十九次会议上,人民检察院组织法修订草案首次提请审议。《人民检察院组织法(修订草案)》(下称草案)对现行法作出较大修改完善,紧扣深化司法体制改革的有关成果,对人民检察院的性质和任务,检察工作的基本原则和工作体制,机构设置和办案组织,适应国家监察体制改革新要求,检察院人员分类管理和检察官员额制,检察院行使职权的制度保障作出修改。其中,草案新增司法责任制、检察官办案组和独任检察官、派驻检察室、人员分类管理、检察官员额制、检察官履职保护等重要内容。

      草案对人民检察院的办案机构、综合业务机构、检察辅助机构和司法行政机构作出规定。“人民检察院根据检察工作需要,可以设必要的办案机构。检察员额较少的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合办案机构。”“人民检察院根据工作需要,可以设必要的检察辅助机构和司法行政管理机构,也可以让社会力量参与检察辅助工作和司法行政工作。”

    1、检察机关职能部门设定现状

        1998年最高人民检察院关于检务公开的司法文件提出的人民检察院按照法律规定和业务分工设置内部机构,分别承办侦查、审查逮捕、审查起诉等业务,明确规定了检察机关的九个内设部门。省级人民检察院必设机构为:办公室、政治部、审查批捕处、审查起诉处、反贪污贿赂局、法纪检察处、监所检察处、民事行政检察处、控告申诉检察处、检察技术处、法律政策研究室、行政装备处、监察处。市(级人民检察院和县级人民检察院必设机构由省级人民检察院根据工作需要确定。我国的检察组织结构有点类似直线—职能型,既避免权力过分集中于检察长,又避免多头领导,其优点是领导集中、职责清楚,工作效率较高,组织有较高的稳定性。但不同之处在于检察机关的内设部门存在监督制约关系,而直线—职能型组织的部门间协调沟通较少,各自为政。检察机关的组织架构,就是工序,案件从立案到起诉分别由不同部门承担,如公诉部门负责审查起诉,侦查监督部门负责批准或决定逮捕,反贪、反渎部门负责职务犯罪侦查,最大优势在于职能分工明晰,每个部门职能职责泾渭分明,缺点在于内设部门的职责权限不够合理。

    2、内设机构特点和不足

        内设机构是检察机关内部的功能单元,也是检察权内部配置与运行的组织载体。检察机关内设机构的设置多年来存在着标准和名称不统一、相对混乱的实际情况,省以下各级检察机关的内设业务机构设置问题更为突出。比如,设置侦监部门是以监督任务为标准;设置公诉部门是照诉讼程序的阶段为标准;设置民行、反贪、反渎等是以管辖案件范围为标准;设置研究室、案管办等则是以检察职能为标准。地方各级检察机关内设机构的名称也是各行其是,如公诉部门有的叫公诉处,有的叫公诉局。侦监部门有的地方是侦监处,有的地方分为侦监处和批捕处。非业务部门的设置更是五花八门。

    3、职能部门重新设置的构想

        我们认可了检察监督是检察机关的中心职责,就应当重点围绕监督来做文章。而监督视角下的检察机关内设机构设置标准应当是实体案件,是依据具体的被监督对象的性质来划分出不同的职能部门。

      具体到各个职能部门的设置,有些部门是不会有很大变化的,如审查逮捕与审查起诉工作;有些则是可以预测预知的,如自侦部门将不存在;而有些则是不确定的,如警务部门和控申部门等。警务部门未来是继续存在还是取消或合并是个问题,其主要职能或核心职能是服务于贪污贿赂等职务犯罪的侦查,既然检察机关职务犯罪侦查职能即将要划转监察委,那么依附于职务犯罪侦查职能的警务部门如何存在?同样的,控告申诉部门的控告职责主要是受理报案、举报并对举报线索分流和初核等。既然检察机关已经没有职务犯罪侦查权,群众也就没有再向检察机关举报的必要了,如遇有此类问题直接向纪委监察委反映更为直接和便捷,那么控申只剩下受理申诉的职能了。而申诉案件的办理,不管是刑事、民事还是行政的,都属于诉讼监督的范畴,且越往下级检察院案件数量越少,是否还需要继续设立一个独立的部门来承担该职能是值得研究的。另外,从北京市检察院的实际操作来看,检察院在完成反贪、反渎人员转隶之后,成立职务犯罪检察部,专门处理职务犯罪的公诉案件,实现与监察委的对接与配合。

       如此一来,检察机关内设机构的设置便清晰起来:就业务部门而言,检察机关主要承担四项监督职责,即刑事诉讼及监督,包括审查逮捕和审查起诉、立案与侦查监督、刑事审判监督、刑事申诉案件办理等。需要注意的是,刑事诉讼活动的监督与刑事诉讼是不可分离的,就如同树的枝叶与树干关系一样。如果树干都已不存在枝叶又如何生存?同样道理,脱离刑事诉讼本身,其监督职能又如何开展?这只会出现两种情形:要么重复劳动,要么无法履职。因此,监督职能必须与刑事诉讼本身紧密联系在一起,成为一个整体才能履行好监督职能。此外还有刑事执行检察、民事行政检察和案件监督管理等三项职能。因此在机构设置上,有与此相应的五个职能部门就足够了。另外,考虑到未成年人检察工作的特殊性,再增设一个独立的未成年人刑事检察机构就足以承担起检察监督的职责。若果真如此,与业务职能部门相比较而言,现有的综合保障部门的设置就显得过于庞大,需要对其进行整合与优化。同时,从检察院组织法修改草案对检察院的办案机构和业务机构设置的用语来看,也是强调在机构设置时强调“办案需要”,即以检察机关实际工作内容为标准进行职能部门的划分和设置。

      总而言之,在双重改革的新形势下,根据检察监督的新职能、新任务,围绕监督主责主业的新重心,优化检察机关的的权利配置,契合检察官的职业化、精英化,将检察机关内设业务机构依据被监督对象性质为标准进行设置,在准确行使犯罪追诉职能的同时,充分发挥其法律监督机关的职能,确保案件得到公正的处理。

     




     

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