金某滥用诉权、恶意诉讼系列案件
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    刘能斌、王维



    案情简介

      1999年金某取得动物检疫员资格,从事农场防疫、检疫工作。后经群众举报,某市动物卫生监督所查实,金某存在未经检验、检疫出具检疫证明和出证不规范的行为,该所向上级动物卫生监督所请示撤销金某检疫员资格。2009年8月28日,上级动物卫生监督所作出《关于撤销金某动物检疫员资格的请示的函复》,同意撤销金某动物检疫员资格。
         现相关生效法律文书已经查明上述事实,并对金某的违法违规行为进行了认定,但金某就其动物检疫员资格问题不断在县、市、省反复提起政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼、信访。
    【代理意见】 
      一、金某申请公开的内容不属于政府信息,即使属于政府信息,其已经就同一内容反复提出公开申请,行政机关依法可以不重复答复。
      二、金某对其所申请公开的内容是知晓的,即金某明知其检疫员资格早已自动丧失,且不符合官方兽医资格条件。
    三、金某滥用权利,不当行使知情权,浪费大量行政资源、司法资源。
    四、金某诉求不属于行政审判权限范围。
    【判决结果】  
      一、认定金某存在重复申请行为,农业行政机关对其不予重复答复并无不当。
      二、认定金某围绕相同或相近问题向各级行政机关提出大量申请,并因此提起大量诉讼,法院均以作出裁判。金某在其核心问题已经得到明确的情况下,仍一再提出形式各样的申请,且金某不论相关部门如何答复,均执意提起行政诉讼,实属干扰行政机关正常工作秩序,严重浪费司法资源。金某所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性,因而也就失去了权利行使的正当性,属于滥用诉权的行为。
      三、对金某今后再因向行政机关提出类似申请而向人民法院提出行政诉讼,人民法院均将根据法律规定进行审查,金某需明确说明其申请和诉讼的正当理由,否则将承担不利后果。
      四、驳回金某诉讼请求(驳回金某起诉)。
    【裁判文书】 
    (2016)苏01行初510号行政判决书
    (2017)苏01行初472号行政裁定书
    (2017)苏01行初673号行政裁定书
    (2017)苏01行初745号行政裁定书
    (2017)苏行终1932号行政裁定书

    【案例评析】 
    一、申请公开的内容不属于政府信息。
      “动物检疫员”曾经是动物卫生监督执法人员,但根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国动物防疫法》(下称《防疫法》)的规定,“官方兽医”已经取代“动物检疫员”实施动物卫生监督执法。自此,“动物检疫员”的执法资格自动丧失。
      金某申请公开的内容,即“动物检疫员免职、撤职的法定程序”,所适用的均是已不再施行的法律法规及规范性文件,如1998年颁布的《动物防疫法》、农业部1992年颁布的《家畜家禽防疫条例实施细则》、原江苏省农林厅2002年颁布的《江苏省动物防疫人员管理暂行办法》等等。以上与“动物检疫员”有关的程序性规定均根据新的《动物防疫法》作了修改或不再施行。
      《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定,“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条规定,“《条例》所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”据此,金某申请公开的并非“以一定形式记录、保存”的政府文件本身,而是要求农业行政机关对失效或不再施行的法律法规及规范性文件进行解释,其对在本质上属于咨询事项,不属于条例调整的政府信范畴。况且针对咨询作出的答复以及答复与否,不会对咨询人(金某)的权利义务产生实际影响。
    二、即使金某申请公开的内容属于政府信息,其已经向农业行政机关就同一内容反复提出公开申请,农业行政机关依法可以不重复答复。
      2014年6月9日,金某申请公开江苏省动物检疫员任职和撤职的法定程序。2014年7月11日,金某再次申请公开1999年原江苏省农林厅审核批准的动物检疫员任职和撤职的法定程序。2016年5月30日,金某申请公开动物检疫员免职、撤职的法定程序。
    国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见(国办发[2008]36号)第十三条规定,“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。”从金某三次申请来看,其申请的内容均是动物检疫员的任免程序,属于同一内容范围的信息,因此,农业行政机关针对金某的第三次公开申请不重复答复并无不当。
    三、针对信访答复提起的诉讼不属于行政审判权限范围。
      金某信访诉求实质是对当地行政机关的投诉请求,金某对信访处理行为不服,其诉讼请求不属于行政审判权限范围。
      《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》([2005]行立他字第4号)第一条规定,“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。” 
      《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款规定,“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限范围的。”
    四、金某属于滥诉。
    (一)金某对其所申请公开的内容是知晓的。
      1. 金某曾经就相同或相近内容,向县级动物卫生监督所、县级农业委员会、县级人民政府、地级市动物卫生监督所、地级市农业委员会、省级动物卫生监督所、省级农业委员会等单位申请信息公开、信访。
      2. 生效法律文书已就金某所申请的内容作出认定、释明。
      3. 有证据表明金某持有其所申请公开的内容。
      综上,无论是政府信访接待答复,还是政府信息公开,还是人民法院的认定与释明,金某均早已知晓本案所涉申请公开的内容。
    (二)金某滥用权利,不当行使知情权,浪费大量行政资源、司法资源。
      如上所述,金某在丧失动物检疫员资格后,通过信访、申请政府信息公开等方式,再针对不同的信访答复和信息公开分别骚扰性的向各级人民法院提起行政诉讼,再提起上诉、再审复查等等程序。《政府信息公开条例》第一条规定,为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。
      金某不当行使知情权的行为耗费了政府大量有限的行政资源,相关部门因此投入了巨大的人力和物力。由于行政资源具有公共性、有限性、稀缺性和效率性等特点,个别人对公共行政资源的大量占据并闲置浪费,势必会影响其他公民、法人和组织对于政府公共服务的依法享有和权利的依法行使,从而在实质上会侵犯到其他人的合法权益。金某不当行使知情权的行为,不仅严重影响了行政机关工作的正常秩序,而且也影响了其他公民、法人和组织依法、及时、准确地获取政府信息,有序参与和监督农业行政工作,在根本上不利于透明政府和法治政府建设的有序推进。同时,其因不当行使知情权的行为提起行政诉讼,也浪费了宝贵的司法资源。金某的行为不符合《政府信息公开条例》规定的基本宗旨,构成了知情权的滥用其诉讼请求不应该得到支持。

    【结语和建议】
      (一)全面了解案件信息,检索金某与本案的相关资料。为更高效、更准的处理案件,积极与委托单位(省农委)就案件情况进行交流,配合收集、汇总金某已有诉讼信息,整理生效法律文书已查明事实及认定内容,全面了解案件信息。整理各级主管部门与金某过往答复、往来信件,避免就同一问题作出不一致或者矛盾的答复。
      (二)充分发挥法律顾问作用,从法律角度分析案件情况,引导或建议委托机关按照法定程序处理事务。在充分了解案情的基础上,就专项问题出具书面法律意见。同时,协调相关单位按照法定期限组织证据,应诉答辩。
      (三)与法院沟通协调,阐述案件背景及金某诉讼动机,探讨如何杜绝金某滥诉的问题。2017年《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》出台后,一方面认真学习文件精神,另一方面就案件情况积极与法院进行沟通,从金某滥用诉权、浪费司法资源角度进行分析,力求从根源上解决金某滥用诉权问题。








     

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