党政机关如何建立法律顾问制度
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  •                      党政机关如何建立法律顾问制度               周连勇   钟丽                


        【摘要】党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“普遍建立政府法律顾问制度”以政策形式予以确立,十八届四中全会要求,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用,更强调提出完善党委依法决策机制。十八届五中全会对党政机关法治工作新的要求,全面推行依法治国,形成完善的党内法规体系,健全党领导依法治国的制度和工作机制,建立健全党委系统法律顾问制度,推动党委系统带头依法履职、依法决策、依法办事,提高党依法执政能力和水平,以作为推进国家治理体系和治理能力现代化、协调推进“四个全面”战略布局的重要法治保障。

    【关键词】党政机关 法律顾问 追责


        党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“普遍建立政府法律顾问制度”以政策形式予以确立,十八届四中全会要求,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用,更强调提出完善党委依法决策机制。十八届五中全会对党政机关法治工作新的要求,全面推行依法治国,形成完善的党内法规体系,健全党领导依法治国的制度和工作机制,建立健全党委系统法律顾问制度,推动党委系统带头依法履职、依法决策、依法办事,提高党依法执政能力和水平,以作为推进国家治理体系和治理能力现代化、协调推进“四个全面”战略布局的重要法治保障。

        中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年5月印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(以下简称《意见》),对党政机关推行法律顾问制度作出了系统规划和设计,尤其对党委系统法律顾问的设立方式、职责范围、管理体系和保障机制等提出了明确要求,为党政机关尤其党委系统全面推进法律顾问工作提供了基本指导原则。
        一、党政机关建立法律顾问制度应当从实际出发、统筹衔接
        鉴于党政机关系统涉及面极广,省市县乡层级较多且实际不一,各区域的经济发展水平不同及各工作部门的职能划分不同导致涉法事务类型千差万别,对法律顾问的供给和需求亦存在明显差异。因此,《意见》提出在党政机关法律顾问的设立上坚持从实际出发、分类规范、统筹协调,应遵循法治建设客观规律和法律顾问工作特点,《意见》在原则性与灵活性的结合上作出较好平衡与协调,对于党政机关法律顾问制度建设的基本原则、建设目标、队伍建设的机制等提出统一要求,同时对于制度建设进度、主体条件等允许各地党政机关及各政府工作部门根据自身实际作出灵活选择,增强了针对性和可操作性。
       《意见》对于党政机关的法律顾问制度建设的进度要求及分类实施提出明确要求,首先是两个重要时间节点,要求2017年底前“普遍建立政府法律顾问制度”,至2020年“全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系”,对于各级政府及工作部门的法律顾问制度建设分类予以明确要求,中央和国家机关各部委, 县级以上地方各级党政机关应普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府应根据需要设立法律顾问、公职律师, 国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,事业单位探索建立法律顾问制度,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。鼓励各地区各部门各单位从实际出发,综合考虑机构、人员情况和工作需要,选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式。
        二、党政机关建立法律顾问制度可根据工作实际丰富设立方式,法律顾问任用选聘保障“新老衔接”
       《意见》为切实对党政机关建立法律顾问制度起到指导意义,对于制度建设方式、服务主体的资质划定等均预留较大选择空间,以满足不同党政机关的制度建设实际需求。党政机关应根据工作实际选择专、兼职法律顾问,县级以上地方党委和政府以及法律事务较多的工作部门应当配备与工作任务相适应的专职人员担任法律顾问;法律事务较少的县级以土地方党委和政府工作部门可以配备兼职人员履行法律顾问职责。乡镇党委和政府可以根据工作需要,配备专职或者兼职人员履行法律顾问职责。《意见》提出“联合聘请机制”以满足不同层级党政机关实际,市、县、乡同级党委和政府可以联合外聘法律顾问,为党政机关提供服务;党委和政府可以分别统一外聘法律顾问,为党委和政府及其工作部门提供服务。《意见》同时在法律顾问设立模式上预留制度空间,党政机关可采取设立公职律师、外聘法律顾问等不同模式,工商、金融、文化等行业的国有独资或者控股企业国有可建立企业法律顾问、公司律师等不同制度模式。
       《意见》对于选聘的服务承接主体亦明确实行“老人老办法,新人新办法”,《意见》明确提出,国家统一法律职业资格制度实施后,党政机关、人民团体、国有企事业单位拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格,但在党政机关已担任法律顾问但未取得法律职业资格或者律师资格的人员,可以继续履行法律顾问职责。通过“新老衔接”保障制度建设顺畅推进及各项工作的稳定衔接。
        三、党政机关建立法律顾问制度应切实保障制度的科学性、有效性
        十八届四中全会即提出要建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,《意见》进一步明确积极推行党政机关法律顾问制度,建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体,吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。党政机关内部专门从事法律事务的工作人员和机关外聘的法学专家、律师,可以担任法律顾问。党内法规工作机构、政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用。党政机关法律顾问制度的建立既要保障其政治性、专业性,更应注重独立性。主体的独立性是法律顾问切实发挥顾问职能的重要保障,只有通过吸收法学专家、律师团体等第三方独立主体才能有效起到“党政机关保险丝”的风险预警及防范作用。
        四、党政机关建立法律顾问制度应明确顾问职责、保障顾问权利,听取采纳政府法律顾问意见
       《意见》出台前,党政机关法律顾问的工作职责散见于老旧的部门规章及行业协会规定,尤其实践中党委系统设立法律顾问尚属少数,对于党委系统法律顾问履职的内涵和边界尚不清晰。为规范的保障党政机关法律顾问的履职行为、保障政府法律顾问的履职权利,《意见》对于党政机关法律顾问应当履行的职责予以明确,包括为重大决策、重大行政行为提供法律意见;参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证;参与合作项目的洽谈,协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同;为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务;参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务,对于法律顾问的履职内涵明确规定,同时以改变实践中某些政府法律顾问制度建设流于形式的现状。《意见》更将顾问权利保障落到实处,上文已论述,政府法律顾问制度的主体建立,应当保障独立第三方的充分参与,对于该顾问主体的履职保障更是重中之重,法律顾问的“知情权”与“发声权”是有效履职的前提,《意见》明确提出应保障党政机关法律顾问依据事实和法律,提出法律意见的权利,获得与履行职责相关的信息资料、文件和其他必需的工作条件的权利。《意见》更为法律顾问意见的听取、采纳提供制度保障,强调党政机关在讨论、决定重大事项前,起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿时,应当听取律师和公职律师的意见。如果应当听取、采纳意见而未听取、采纳,造成重大损失或严重不良影响,党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员将被追责。
        五、党政机关建立法律顾问制度应加强组织领导,建立健全制度保障
        各级党政机关应依据《意见》精神,确立党政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人,以有效落实本地区本部门本单位法律顾问、公职律师、公司律师制度的实施。各级党政机关要将法律顾问、公职律师、公司律师工作纳入党政机关、国有企业目标责任制考核。推动法律顾问、公职律师、公司律师力量建设,完善日常管理、业务培训、考评奖惩等工作机制和管理办法,促进有关工作科学化、规范化。党政机关要将法律顾问、公职律师经费列入财政预算,采取政府购买或者财政补贴的方式, 根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问报酬,为法律顾问、公职律师开展工作提供必要保障。
        普遍建立法律顾问制度是党的十八届三中全会确立的改革任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,充分发挥法律顾问、公职律师、公司律师的参谋助手作用,将提高依法执政、依法行政的能力水平,提高党政机关科学决策、民主决策、依法决策的水平,将保障党政机关运用法治思维和法治方式开展工作、化解矛盾,党政机关应当切实以及《意见》精神建立行之有效的法律顾问制度,充分利用该制度优势,革除体制机制弊端,有效监督和制约权力,防止权力滥用,为全面推行依法治国提供制度保障。



     

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